越来越多的人宣扬国家在教育中应扮演最低限度的角色，更多地依靠市场机制。随着世界各地的教育体系变得越来越庞大和复杂，政府要么无力支付，要么不愿支付教育扩张的费用，因此纷纷寻求市场解决方案。这导致教育目的和管理思想几乎普遍从社会民主转向新自由主义，一方面导致公司化、私有化和商业化政策，另一方面导致对问责制的更高要求（Lipman，2004 年）。与此同时，教育的目的也被重新定义，即更狭义地关注人力资本的发展，以及教育在满足全球经济需求和确保国家经济竞争力方面必须发挥的作用。
因此，在过去二十年里，似乎出现了一种新的全球政策范式。然而，尽管各国政策转变的相似之处显而易见，但在国家和地方层面，这些变化也受到特定历史、政治和文化动态的影响（参见 Mok 和 Tan，2004 年）。对这种中介性质的理解表明，这些变化并非不可避免。全球化的概念没有统一的含义，它的各种表现形式既是动态的，也是因地制宜的。如果是这样的话，我们就必须努力阐明新自由主义政策范式在全球占主导地位的原因：在当前的全球经济危机中，它是如何走向解体的，以及如何才能抵制其负面影响，并建立一个不同的、更加公正和民主的全球化，这意味着对教育目的要有一个更广泛的概念。
本书的主要内容是研究全球进程是如何以一系列复杂的、相称的和矛盾的方式改变世界各地的教育政策的。本书试图为教育政策研究提供一个新的入门，并借鉴我们最近在政策制定和评估方面的经验，以及我们对旨在理解全球化进程的文献的学术参与。我们深信，旧有的一些理论和方法资源已经不够用，需要新的工具来理解这个世界的政策进程，因为这个世界正日益网络化，并受到一系列跨国力量和联系的影响，需要一种新的全球想象力。我们要论证的是，尽管旧有的一些政策过程的论述至少在某种程度上仍然有效，但现在制定教育政策的过程往往是全球性的，超越了民族国家的范围，即使这些过程仍然是以特定国家的术语来表述的。我们运用批判理论、后结构主义、后殖民主义和批判性话语分析等一系列理论和方法论传统的见解，对批判性教育政策分析提出了一种折衷的观点，试图说明教育政策是如何代表一种特定的价值组合，其权威是如何在全球、国家和地方进程的交叉点上分配的。我们的重点是
新的政策内容和程序；与全球化相关的新的教育政策制定规则；以及对新的教育政 策分析方法的相关需求。
什么是政策？
首先，让我们讨论一下 "什么是政策？多年来，人们提出了各种各样的定义，表明政策是一个备受争议的概念。最简单的定义是由 Dye（1992 年）提出的，他认为政策是 "政府选择做或不做的事情"。对于这一说法，有两点值得商榷。首先，Dye 在此关注的是公共政策，即政府制定的政策。政府间组织（IGOs）和公司等其他机构也制定政策。我们在本书中主要关注公共政策。然而，需要指出的是，在当代背景下，一系列公共/私营合作伙伴关系正变得越来越普遍，从而导致私营部门更多地参与政策制定过程（Ball，2007 年）。其次，有时非决策与实际决策一样，都是政策的表现形式。当事情保持不变，或当问题不被讨论或被刻意压制时，政策和权力的重要表现往往显而易见。这样，政策就可以在有意或无意的沉默中得到体现。
20 多年前，Hogwood 和 Gunn (1984: 13-19) 提出了政策概念的若干含义。他们认为，"政策 "这一概念可用于描述 "活动领域的标签"，例如教育政策或卫生政策；"一般目的的表达"；"具体建议"；"政府决定"；"正式授权"；"计划"；以及 "产出 "和 "结果"，前者指具体政策的实际执行情况，后者指政策目标的广泛影响。Wedel 及其同事（2005:35）最近对政策的含义做了类似的解释，认为政策指的是一个活动领域（如教育政策）、一项具体建议、政府立法、一项总体方案或 "理想状态"，以及政府所要实现的目标。因此，公共政策是指国家采取的行动和立场，国家由一系列机构组成，这些机构都具有权威性和集体性的基本特征。虽然政策往往与决策同义，但孤立的单个决策并不构成政策。政策表达的是政治行为者代表国家机构从权威地位出发做出的其他决定的背景下的决策模式。因此，公共政策具有规范性，既表达目的，也表达手段，旨在引导人们的行动和行为。最后，政策指的是原则上可以实现的事情，是可以行使权力的事情。
政策通常被假定为文本，即某种书面文件。然而，政策也可以被视为一个 "过程"，其中涉及
一旦政策问题被提上政治议程，实际文本的编制工作就开始了。因此，政策过程包括议程设置以及政策文本的编制工作。政策过程还包括执行过程，而执行过程从来都不是一蹴而就的，有时还包括政策评估。因此，从这个意义上讲，政策既可以指文本，也可以指过程。用斯蒂芬-波尔（1994: 10）的话说，"政策既是文本也是行动，既是言语也是行为，既是制定的也是意图的"。"这一观点承认，政策的宗旨和目标在实践中并不总是能够实现。这是因为政策在实施过程中总是会遇到复杂的组织安排和已经存在的做法。因为政策并不是 "决定 "实践的唯一因素。鲍尔认识到了政策与实践之间的这种差距，他指出，"只要政策与'大量的地方实践'相关联或映射到'大量的地方实践'上，政策总是不完整的"（鲍尔，1994 年：10）。在我们早期的教育政策研究著作（Taylor et al. 1997: 24-2524-25 ）中，我们对这种区别作了如下总结：
......政策远不止是一份具体的政策文件或文本。相反，政策既是过程也是产品。在这样的概念中，政策涉及文本的制作、文本本身、对文本的不断修改以及付诸实践的过程。
Wedel 等人（2005:35）从人类学的角度撰文指出，尽管 "什么是政策 "这个问题很重要，但更重要的问题可能是 "人们以政策的名义做了什么？
政策就是变革（Weimer 和 Vining，2004 年）。例如，政府正是通过政策来改革教育系统。政策渴望或想象变革--它提供了一种对未来事态的想象，但在阐述所期望的变革时，总是提供一种比实际现实更为简化的描述。在许多方面，政策都回避复杂性。鉴于政策的概括性，可以认为政策更像是一种食谱，而不是蓝图（Considine 1994）。它们旨在提供一个总体概述，为解释留下了很大的空间。用另一个比喻来说，政策的目的是引导理解和行动，而不是确定其可能产生的做法。
政策文本通常采用法律文件的形式，但并非总是如此。其他类型的文本，如政府部长的讲话和新闻稿以及高级决策者的文件，也可以表达政策意图并产生实际效果。在此，我们赞同珍妮-奥兹加（Jenny Ozga）（2000: 33）的观点，她对政策的定义非常宽泛且具有普世性。她认为，政策文本是任何 "承载和传递政策信息的载体或媒介"。此外，从政策文本的产生及其在实践中的实施轨迹来看，实践者也可被视为 "政策的制 定者或潜在的政策制定者，而不仅仅是政策的被动接受者"（同上：7）。在学校教育系统中，政策还受到学校领导实践的影响，以及
6 教育政策全球化
教师如何解读政策并将其转化为实践（Bell 和 Stevenson，2006 年）。这一转化过程对于理解政策如何在产生和形成变革中发挥作用至关重要。
可以从所谓的 "政策周期"（Ball，1994 年）的角度对政策过程进行概念化。这种观点反对单向、线性地描述政策议程的制定、政策文本的编制及其在实践中的执行之间的关系。相反，"政策周期 "的概念指出了政策过程的各个方面和各个阶段之间存在的杂乱无章、经常引起争议的非线性关系。鲍尔（Ball）（同上）在书中对政策周期的各种背景，即影响背景、政策文本制作背景和政策实践或执行背景，进行了有启发性的论述，以捕捉这些背景之间的一系列互动、协同关系。
在这些情况下，内部和相互之间往往存在争议。例如，在政策文本的制作过程中，人们试图安抚、管理和照顾相互竞争的利益。Jane Kenway (1990: 59)认为，政策（此处将政策理解为实际文本）代表了 "公民社会内部、国家本身以及相关话语制度之间各种不同、竞争和不平等力量之间的临时解决方案"。因此，借鉴文学批评的理论，我们可以将大多数政策文本视为异质文本；也就是说，政策文本通常试图将相互竞争的利益和价值观缝合在一起并加以超越。与此同时，政策通常试图将其所期望或想象的未来表述为符合公众利益，代表公共利益。因此，它们往往掩盖了其实际代表的利益。因此，从一个问题出现在政策议程上开始，到发起行动，再到制定和实施过程中不可避免的权衡取舍，都会出现争论。
政策的制定往往也是为了应对教育等领域的问题。然而，在这里，我们又必须意识到政策在以某些方式建构问题时所进行的话语工作，这些话语工作可能不同于最好的基于研究的经验和理论分析。问题的性质从来都不是不言而喻的，而总是以特定的方式、从特定的角度表现出来（Dery，1984 年）。因此，政策提出了由政策本身构建的问题解决方案（Yeatman，1990 年）。McLaughlin (2006: 210)在对美国教育政策实施文献的广泛回顾中谈到了 "问题的问题"--问题被建构的方式，以赋予政策建议合法性。政策背景的概念也不是客观给定的，而是同样被建构出来的（Seddon，1994 年），旨在以特定的方式呈现问题。如此构建的背景描述可能包括政策的历史背景。这种历史的建构性质旨在赋予政策意图以合法性。
举例说明可能会有所帮助。近年来，许多国家都制定了新的扫盲教育政策。这些政策的基础是
这取决于对更广泛的背景的理解，而对这种背景的表述一直争论不休。一方面，有些人从他们所认为的识字水平下降的角度来描述背景。他们要求在政策上重新强调语音、语法和经典文本（见 Snyder，2008 年）。另一方面，这种观点的批评者否认存在这样的危机，而是从社会性质不断变化的角度来看待这一问题，即社会日益多元文化化，新形式的媒体扫盲已成为必不可少的，因此有必要关注 "多元扫盲"（Cope 和 Kalantzis，2000 年）。我们不难看出，这些相互竞争的政策建议是如何建立在对背景的不同表述、对成功或 失败的历史叙述以及需要通过政策来解决的当代问题的基础之上的。
Luke 和 Hogan（2006：171）在另一篇关于教育政策的有益论述中，强调了与作为文本的政策相对立的政策制定："我们将教育政策制定定义为对人力资源、话语和资本在教育系统中的流动进行规范性管理，以实现规范性的社会、经济和文化目标。
在使用 "规定性监管 "时，他们强调了政策的权威性和强制性，即政策试图改变他人的行为和做法，从而引导变革朝着特定的方向发展。卢克和霍根的定义还表明，政策的理念涉及各种资源的分配，即人力、经济和意识形态资源。政策具有话语效应，往往会改变实践者在实践中使用政策的语言。此外，他们的定义还承认教育政策的规范性，强调教育的目标或宗旨。他们认为，教育政策是要在更广泛的社会、文化和经济领域产生影响，或可被视为政策成果。Considine（1994：4）同样认为，"公共政策是一种运用政府权力投入资源支持首选价值的行动。在任何特定政策中，价值都是隐含的或明确的。
因此，价值观问题是政策的核心。美国政治学家戴维-伊斯顿（David Easton）（1953: 129-130）在早期的政策定义中认为：
政策的本质在于，通过政策，某些东西被某些人剥夺，而另一些人则可以获得。换句话说，一项政策，无论是对一个社会、一个狭隘的协会，还是对任何其他群体，都是由一系列分配价值的决定组成的。
伊斯顿的著名论述概括了这一定义，即政策涉及 "价值观的权威性分配"，本章稍后将对此进行讨论。但在现阶段我们只需指出，价值观的权威性分配往往体现在对某些事情的资助和对其他事情的拒绝资助上。它还体现在
政策问题的框架和背景。这一点在政策所处的论述中显而易见。
作为文本的政策与作为话语的政策之间的区别需要进一步澄清。Stephen Ball (2006) 认为，政策文本是以更广泛的话语为框架的。这里的文本指的是纸上的实际文字，即使用某些语言来表示某些含义。例如，政策通常以第一人称复数形式撰写，大量使用 "我们 "和 "我们的"，旨在反映和构成政策制定者与政策读者之间对政策关注点及其规定变革方向的假定共识。鲍尔认为，此类政策文本是在更广泛的话语、更全面的世界概念化方式中产生的。正如他所说论述是关于可以说什么、想什么，也是关于谁可以说、何时说、何地说、以何种权威说"（Ball，2006 年：48）。
鲍尔的 "话语 "概念源自福柯（1977 年），旨在表明政策是由一系列相互关联的政策组成的，即 "政策组合"。鲍尔（2006: 48）指出，"我们需要了解政策组合，即相关政策的集合，是如何通过生产'真理'和'知识'来行使权力的，这就是话语"。话语有助于为我们定位--是它们在说我们，而不是我们在说它们。因此，政策文本和政策组合都是由话语构成的，我们需要理解这些话语，才能更好地把握实际的政策文本。政策组合的概念还意味着构成组合的政策之间存在 "互文性"。互文性指的是与其他政策文本之间具体明确的交叉引用，也指在词语、短语和概念的呼应使用中对其他文本的隐性引用。在本书中，我们使用了 "社会想象 "这一概念，意指政策不仅存在于各种话语之中，而且还存在于各种想象之中，这些想象塑造了人们对 "其他 "事物--不同于现在的事物--的思考。正是通过这种方式，政策引导或指导实践走向特定的规范状态。
政策的目的和类型
我们为什么需要公共政策？正如我们已经指出的，政策涉及价值的权威性分配。但价值观的分配可以有多种方式和目的。最常见的是，政策旨在指导行动和行为，引导机构和专业人员朝某个方向发展。有时，这样做仅仅是出于象征性目的，而在其他情况下，政策则会在资源分配方面产生更多实质性影响，例如资金的分配或再分配。有些政策是制裁性的，不执行这些政策会受到各种惩罚，而有些政策则是为了就某些观点达成共识而制定的。但最重要的是，制定政策的目的是为了确保在不同群体中实施经认可的准则和价值观时的一致性。
和社区：其目的是征得同意，也可能具有教育目的。
因此，不同的目的决定了政策的表述和推广方式。例如，象征性政策和实质性政策之间的区别就说明了这一点。象征性政策通常是对政策压力的政治回应。它们通常很少或根本没有实际执行的承诺，通常也没有附带大量资金。Rein（1983 年）认为，有三个因素对政策实施的可能性有重大影响：政策目标的明确性及其有效运作的潜力；所设想的实施战略的复杂性；以及对政策及其实施的资金承诺与否。象征性政策通常缺乏这种承诺和资金。这些政策的目标陈述也往往含糊不清、模棱两可和抽象，缺乏深思熟虑的实施战略。但这并不是说它们没有效果。莱因（Rein）（同上：131）认为，它们的存在本身就具有战略功能，可以使特定的政治观点合法化，还可以改变讨论和处理某些问题的氛围。此外，在性别平等等争议较大的政策领域，象征性政策的存在可能是国家内部政策制定者长期战略的第一步。它还可能为活动家的工作提供某种政策合法性（林加德，1995 年）。与此形成鲜明对比的是，一项物质政策必须坚决执行。它配有资金，有时还配有有效的评估机制，以确保其目标的实现。 然后，象征性政策与实质性政策的区别就转到了资源配置和承诺执行以及在某些情况下的强力制裁等问题上。如今，象征性政策往往与围绕政策而产生的 "媒体宣传 "有关（Gewirtz 等人，2004 年）。
增量政策与合理政策之间也常常有所区别。这是指政策文本产生的方式。渐进主义认为，政策通常是建立在先前政策的基础上或在先前政策的基础上发展起来的。这样，政策的发展和变化就被视为一小步一小步地进行，而不是通过大步前进或无视新政策出现之前的政策。在政治上，决策者通常希望强调他们的政策在多大程度上有别于以往的政策。从某种程度上讲，鉴于国家结构和政策历史的连续性，政策制定总是有一些渐进的方面。
合理的政策具有明确的规定性；也就是说，这些政策是针对国家内部的政策制定者的，并规定了政策制定过程中需要遵循的步骤。这涉及到政策制定、文本制定和实施的若干不同的、相当线性的阶段。这些阶段通常包括：问题定义；明确价值观、目标和目的；确定实现与价值观相一致的目标和目的的选择方案；评估选择方案，有时包括成本效益分析；选择行动方案；制定实施计划；制定政策；制定政策实施方案。
战略；对政策执行情况的评估；根据评估结果对计划进行修改。有时，这种理性的政策制定方法被称为 "阶段启发式"（Weaver-Hightower，2008: 153），因为它侧重于协助政府制定技术上合理的实际政策。这些步骤或阶段可能对官僚机构中的人来说是一个有用的 "指南"，但在现实中，大多数实际政策的制定并不那么理性，而是以一种更不连贯的方式进行的，其中涉及更多的政治和权衡。
早期公共政策的主要理性理论家之一 Carley（1980 年）在阐述政策制定的理性方法时提出，政策及其发展有三个要素：首先是关于通过特定政策分配价值的政治决定；其次是通过上述阶段的理性决定；最后是官僚组织安排对实际政策的影响。卡利认为，即使政策的制定过程是高度理性的，价值观和组织现实也会起到中介和影响作用。Hudson 和 Lowe（2004：228）认识到实际政策制定的政治性，并特别对理性模式的评估阶段发表了评论，他们认为 "决策者很少倾向于按照理性、证据丰富、科学的方法制定政策，而这正是经典模式的特征"。
同样，Rein（1983：135）认为政策制定过程是国家 "解决权威、理性和共识之间冲突的尝试"。这表明，国家决策过程从来都不是完全理性的，它涉及国家内外各种政治协商。Claus Offe（1975：135）指出了国家、其官僚结构和政策过程之间的共生关系：
......不仅是社会问题的出现启动了政策制定、计划设计和实施的程序性动力，而且反过来说，政治机构的制度化正式模式也决定了潜在的问题是什么、如何定义这些问题、提出什么样的解决方案等等。
因此，在政策周期的各个阶段，包括政策实施的政治过程中，国家在政策进程的政治组织中都发挥着至关重要的作用。此外，国家自身结构的界定方式对政策的实际重点和内容，以及与政策框架相关的话语都有影响。
例如，20 世纪 80 年代，大多数西方国家的官僚国家在所谓的 "新公共管理"（Clarke 和 Newman，1997 年）或 "企业管理主义"（Yeatman，1990 年）下重组，政策话语发生了重大变化，以满足更快制定和实施政策的新需求。重组后的国家采用了围绕选择、市场和指导等概念的新政策论述。
通过衡量政策的产出。因此，显而易见的是，国家结构和模式的变化几乎无一例外地意味着教育政策在其内容和过程方面的新的生产规则。
政策也可以说是分配性的或再分配性的。分配政策，顾名思义，就是简单地分配人力资源和其他资源，而再分配政策则寻求通过积极的区别对待，通常但不总是在资金方面，对弱势群体进行干预。二十世纪六七十年代，在大多数自由民主社会中，教育领域的再分配政策相当普遍。例如，澳大利亚有一项 "弱势学校计划"（Connell 等人，1991 年），该计划旨在为招收弱势学生的学校重新分配资金，为他们创造机会。最近，重点已转向分配政策，试图培养自给自足的个人。例如，美国的 "不让一个孩子掉队"（No Child Left Behind）在很大程度上就是一种分配政策，其重点是根据各种问责措施和目标绩效分配资金，而不是通过再分配来实现更大程度的机会平等。
上文讨论的象征性公共政策与物质性公共政策、合理性公共政策与渐进性公共政策、分配性公共政策与再分配性公共政策之间的区别有助于理解政策的各种目的--从资源分配到利用政策作为遏制政治要求、引导公众舆论和确认某些价值观的象征性重要性的工具。当然，这些区分虽然有用，但绝不是绝对的。许多公共政策具有多重目的。它们既反映了国家性质的变化，也反映了国家与外部机构在价值分配方面的关系，这些价值分配是通过国家内外复杂的谈判和妥协过程产生的。
公共政策和国家权力
我们在本章中的讨论围绕着大卫-伊斯顿（David Easton，1953 年）50 多年前提出的政策定义展开--即 "权威性的价值分配"。他认为，政策是规范性的：它们或阐明或预设了某些价值观，并以权威的方式引导人们采取行动。因此，政策的合法性来自于权威，无论是政府、企业还是学校系统等社会机构。伊斯顿特意使用了 "权威 "这一概念，旨在将其与 "权力 "这一概念区分开来。继韦伯（1948 年）之后，伊斯顿将权威视为合法权力。政策旨在确保权力的合法行使。这种合法性是通过各种制度规范和惯例来实现的。
然而，伊斯顿对权力与权威的区分并不总是一目了然的。对权威的诉求有时会掩盖权力的某些方面，而这些方面却从未得到社会的同意。没有说出口的、没有说出来的可能是霸权最明显的表现，在这种情况下
12 教育政策全球化
常识 "不受质疑。尽管对政策体现权威的方式还不够明确，但伊斯顿的定义还是很有用的，尤其是因为它强调了理解政策如何在合法性假设的前提下转化为实践的重要性。因此，对于政策研究者来说，无论是实证主义和理性主义传统的研究者，还是倾向于解释主义和批判方法的研究者，权威问题都是他们阐述政策过程的核心。
例如，Stephen Ball（1994 年）认为，探索权威的性质和范围是政策研究的核心任务之一。他认为，政策研究涉及对政策的三个关键方面进行审查：文本、论述和效果。他认为，政策总是有争议的、有价值的和动态的，是各种妥协的产物。它们被编码在关于授权和应该做什么的表述中。它们通常以文本的形式表达，但又在更广泛的话语框架内，具有权威性。因此，政策分析涉及对文本的解码，既要考虑到文本所处的环境，又要考虑到文本所构建的环境，还要考虑到文本对实践的影响，以及与更广泛的社会影响（有时称为 "政策结果"）的联系。如果说权威的概念是解释和分析政策的核心，那么支撑政策的权威来自何处，又是如何行使或分配的？谁有权制定政策、确保政策规定得到同意并指导实践？
就公共政策而言，民族国家历来被认为具有这种权威。人们认为，如果没有这种权威，公共政策既得不到资源支持，也不具有指导行动的象征意义。事实上，国家利用其权威为政策辩护，反过来又利用政策为其权威辩护。正是通过这些动力，国家试图管理社区的期望，并培养对其政治优先事项有充分归属感的主体/公民。它利用各种专业组织、制度安排和媒体来确保其政策以预期的方式得到实施。正如福柯（Foucault，1991 年）所指出的，在当代社会中，国家在创造 "自我管理的个 人 "方面发挥着重要作用，他将这一过程称为 "政府性"。
从这些方面来看，虽然权威的概念是政策概念的核心，但很少有政策研究者明确地讨论这一概念。因此，举例来说，虽然波尔对政策概念的讨论强调了构建和解释政策的各种方式的复杂性，但并没有对围绕政策所依据的权威的性质提出问题。在鲍尔早期的著作中，他假定这种权威位于民族国家的结构之中，而政策文本和论述正是从民族国家的结构中获得的。这并不奇怪，因为教育方面的公共政策历来来自国家（或次国家）政府及其机构，旨在以最有效、最高效，有时甚至是最公平的方式提供教育。因此，这是可以理解的、
大多数政策研究者假定国家权力是主权性的。这一假设基于威斯特伐利亚对政治权力性质的理解（Krasner，2000 年），其中包括国家只能在确定的地理领土上行使权力，每个国家都有制定自己政策的自主权，任何外部行为者都不能指导国家的优先事项。
因此，现代民族国家被假定为拥有最终的领土管辖权，并围绕一套特定的行政职能进行组织。在二十世纪大多数社会理论家和政策研究者的著作中都可以找到这种领土性假设。事实上，它已被视为现代性的一个基本特征，现代国家体系的政治架构正是建立在此基础之上（Mann，1997 年）。现代民族国家被视为一种容器，将国内政治互动的 "内部 "与国际或国家间关系的 "外部 "分隔开来（Brenner et al.）因此，国家被赋予了对其领土内的主体和机构的权威垄断权，并通过国际关系体系进行分配。
然而，这种以国家的制度性、领土性和集中性为基础的权威概念，在没有民众同意的情况下是无法维持的。它需要一种社会想象，一种人们对政治权力的性质和范围的集体概念。它要求人们同意将国家形态视为不可避免、永恒自然、有领土界限和完全合法的。这一观点与安德森（Anderson，1991 年）的论点不谋而合，即国家是 "想象的共同体"，在早期现代化进程中，最初由知识分子、艺术家、政治领袖等人提出，后来才通过大众扫盲和大众学校教育系统、神话、故事、歌曲等渗透到整个社会。正规学校教育在发展和维持民族想象力方面发挥了重要作用。人们普遍认为，民族国家具有强制推行其意志的权威，有时甚至可以通过使用暴力来强制推行。例如，韦伯（1991: 23）认为，国家有行使暴力的合法权利（如监禁和惩罚人民、发动战争），但这一权利的行使主要是通过灌输社会想象来实现的，这种社会想象甚至无法想象事情会是怎样的。布迪厄（1998b）将此称为 "象征性暴力"。大多数教育政策研究仍在威斯特伐利亚框架内进行，该框架将民族国家的权威视为既定事实，并假定政策是在其疆界内制定的。
虽然民族国家的概念多年来一直争论不休，但人们普遍认为，"民族国家 "中的 "民族 "指的是一个民族在一个有边界的空间内的文化和历史，而 "国家 "指的是这个有边界的空间内的官僚行政结构。正如我们已经指出的，传统上，人们认为公共政策的合法性来自于民族国家对其公民的权威，而这种权威是通过以下方式行使的
各种国家结构和进程。在本书中，我们将展示全球化如何颠覆了这一假设，并为民族和国家的重构创造了条件。在本章接下来的内容中，我们将以非常概括的方式提出一系列看法，说明在全球化条件下，公共政策进程是如何发生变化的；教育政策现在是如何以不同的方式制定、产生、传播和实施的；以及教育政策与其他公共政策领域的关系是如何发生重大变化的。随后的章节将详细阐述这些观点，并举例说明教育政策是如何变得全球化的，因此需要一种新的教育政策研究方法。
教育政策进程的转变
正如我们已经注意到的，政策不仅仅是政策文件或立法，即文本（泰勒等人，1997 年）。政策的制定和实施过程也很重要。这些过程指的是一个问题进入政策议程的时间顺序、政策文本的构建、政策的实施，有时还包括评估。这并不是说政策文本中的文字不重要，恰恰相反，政策文本中的文字往往经过精心雕琢，隐藏着政策文本本身在实际构建过程中的争议和妥协。如今，政策文本中的文字往往被 "媒体化"（Fairclough，2000 年），由在教育官僚机构或政策制定者办公室工作的记者对最终草案进行精雕细琢，其目标读者是公众，而非执行特定政策的专业人士。这表明，文本总是受到其产生背景的影响，而近年来，全球化和全球化话语对文本的影响越来越大。
制定政策文本的论述不再仅仅局限于国家空间，而是越来越多地来自国际和超国家组 织，如经济合作与发展组织（OECD）、世界银行和欧洲联盟（EU）（Henry 等人，2001 年； Lawn 和 Lingard，2002 年；Dale，2006 年；Kallo 和 Rinne，2006 年）。然而，文本乃至话语并非存在于物质真空中。相反，它们存在于特定的物质现实和文化形态之中。其中包括民族国家，但也越来越多地包括阿帕杜赖（Appadurai，1996 年）所说的后民族空间。Lingard 等人（2005 年）描述了一个新兴的全球教育政策领域。他们指出，近年来，政策论述和文本的标度框架已经超越了国家的范围；政策文本的背景现在在标度上是多层次的，跨越了地方、国家和全球，从而导致了 Robertson 等人（2006a）所说的 "当代政治的重构"。
这表明，政策是多方面、多层次的，并发生在多个场所。全球化论述、议程设置和政策
现在，压力来自国家之外。在许多情况下，政策制定和实施的各个环节之间的关系都得到了扩展。但即使是在考虑一项国家政策及其在学校层面的实施时，我们也可以看到不同政策参与者的不同定位；参与政策文本制定的人与参与政策实施或实践的人相比，往往有着不同的、相互竞争的利益。这两类参与者还处于不同的实践逻辑和不同的权力关系之中（布迪厄，1998b；拉沃勒和林加德，2008 年）。例如，考虑一项来自国际组织的政策，以及该政策在全球南部一个国家的采纳和实施：在这里，我们看到了当代教育政策进程的多层次和多维度的延伸和分散。
现在看来，空间思维对于理解教育政策文本及其制定和实施过程至关重要（见 Gulson 和 Symes，2007 年）。梅西曾撰文论述了地方性与全球性的深度交融，指出了两者如何相互促进。在谈到日常生活时，她指出（Massey 2005: 184）：
我们日常生活的现实是完全分散的，其来源和影响都是非本地化的。不同社会群体之间的分散程度和延伸范围可能会有很大的不同，但问题是，地理环境并不仅仅是地域性的。
这一观点同样适用于对教育政策的制定和实践的考虑，也适用于政策的多层次扩展，承认地方、国家和全球作为空间关系在教育政策周期中同时发挥作用。今天，政策论述和进程的地理学不仅仅是地域性的。
然而，政策的存在是有背景的：它们有其先前的历史，与先前的政策、特定的个人和机构相关联。过去，政策背景主要是从国家角度来看待的。然而，近年来，新的标度因素变得非常重要，要求我们重新调整视角，从国家视角转向全球视角。Mahony 和她的同事（2004 年）所说的教育领域 "政策创造社区 "已经扩展和延伸到国家以外的政策制定者和机构。现在，全球的公共和私营代理人和机构经常参与教育政策议程的酝酿和制定。新的行动者参与政策进程受到与教育政策有关的公私关系变化的影响。在这方面，Mahony 等人（2004 年）谈到了 "政策私有化"。因此，教育政策制定的背景正在发生变化，涉及地方、地区、国家和全球范围内的复杂的重新调整。从教育政策制定的空间位置来看，教育政策的制定也有了新的背景。这
扩展的背景对分析和理解政策生态具有影响（Weaver-Hightower，2008 年）。
这表明政策是有价值的。价值观充斥着政策过程和政策内容。传统上，这些价值观阐述的是国家利益。然而，在过去的二十年里，正如第 4 章将详细讨论的那样，全球因素现在前所未有地进入了价值观的表述，改变了教育的经济效 益和社会公平目标之间的平衡。这种转变可以从经合组织（OECD）等国际组织的政策框架中观察到（Rizvi 和 Lingard，2006 年），在这些组织中，对市场效率的关注现在似乎压倒了对公平的关注。这种对教育政策的经济学重构导致教育政策被强调为人力资本的生产，以确保国民经济在全球范围内的竞争力。现在，在大多数国家，经济结构调整已成为教育政策改革建议的元政策框架。今天，随着教育在创建知识经济中的作用的谈论，这种对工具价值的重视得到了加强，而知识经济的主流论述具有明显的全球性质。
然而，公共政策仍然是一项国家活动，是在教育国家的官僚结构中产生的。然而，国家是一个复杂的结构安排，其各个组成部分（如财政部和教育部）之间，以及国家与民间社会和经济中的私营部门之间都存在着复杂的关系。然而，今天，国家内部的教育政策制定者也与国家以外的机构，包括经合组织、教科文组织等国际组织和欧盟等超国家组织的政策制定者建立了网络联系，从而形成了一个新兴的全球教育政策共同体。还有一些松散的政策网络以新的标度和单元方式开展工作。这就扩大和重组了国家在教育政策制定中的参照系。
在全球压力面前，国家远非如某些理论家所说的那样已经过时，而是以不同的方 式制定教育政策。国家现在以特定的方式与一系列国家之外或超越国家的组织（如经合组织、世界银行、联合国教科文组织、欧盟）发生关系。这些关系是不对称的，不同的国家有不同的定位。例如，发展中国家与世界银行等组织的关系不同于美国。布尔迪厄（Bourdieu，2003 年）在其晚期著作中认为，"国家资本 "对国家和民族的全球影响起着中介作用。这表明，要理解政策过程，现在需要 "对当代国家进行全球分析"，而不是接受 "无国家的全球"（Therborn，2007 年：91）。在考虑对当代国家活动和关系进行全球分析时，我们需要考虑历史（如殖民主义）、政治愿望（如后殖民主义）以及国家在不断变化的世界秩序中所处的地缘政治位置。
Cerny（1990 年）所称的 "竞争国家"，即重组后的管理主义国家的出现，也影响了国家的运作以及教育政策的内容和制定。传统上，国家一直与公共部门的活动联系在一起。在新管理主义下，通过私有化、在公共部门建立准市场以及建立一系列公私合作伙伴关系，公共部门与私营部门的关系得到了重组（Ball，2007 年）。然而，这些政策议程在不同的国家以不同的方式实施。正如阿帕杜赖（Appadurai，1996 年）所指出的，全球意识形态的流动总是与地方和国家的历史、文化和政治相冲突；总之，这种全球流动在与地方文化和政治相遇时，会在特定国家的背景下 "本土化"。例如，印度和英国以截然不同的方式阐述的教育私有化议程就明显属于这种情况。
鉴于与当代全球化相关的人口流动（移民、难民），阿帕杜赖（Appadurai，1996 年） 认为，民族（种族构成和民族特性）与国家（政治和行政结构）之间的关系在某种程度上已 经淡化，两者现在都是对方的项目。教育政策与构建想象中的民族共同体（Anderson，1991 年）以及差异和民族特性问题相关联。在全球化进程中，跨越国界的景象和流动越来越多（阿帕杜拉，1996 年），而 9 月 11 日及其后发生的事件则在一定程度上打断了这种流动，国家对其进行了更多的干预，试图加强国家边界。教育政策与这些国家活动息息相关（Rizvi，2004 年），在所谓的恐怖主义时代，国家政策加剧了对差异的恐惧（Gilroy，2004 年）。这种发展态势并非没有受到质疑，因此，同时也有一些政策言论认为，教育需要培养能够重视差异并与之共事的全球化世界公民。
新的国家形态、新的管理主义和新的公共/私营部门关系被描述为迎来了从政府到治理的过渡（Rhodes，1997 年）。这是从以国家为中心的政策制定和执行方式转变为在公共/私营部门之间利用多个机构和代理机构，而公共/私营部门不再是一个独立的二元对立关系。这种治理形式通过包括政策制定者和执行者在内的自我负责的个人（Rose，1999 年）的话语生产发挥作用，并涉及跨越旧有等级制度的各种网络和伙伴关系。这种从政府到治理的转变在一些国家比在另一些国家更为发达，但与之相关的 "多中心国家"（杰索普，1998 年）已开始在许多国家出现，并重新构建了公共/私人关系。从某种意义上说，我们看到横向网络化治理形式与等级制政府形式同时运作，这与威斯特伐利亚关系和后威斯特伐利亚关系同时运作的方式类似。关于
从政府到治理的过渡也被用来描述后国家现实在政府进程中的重要性。
教育政策与其他领域的政策相互影响。今天，在全球化的背景下，教育（正如我们所看到的那样）被视为最佳经济政策，是确保国民经济竞争力所必需的。在这里，教育被视为所需人力资本的生产者。教育政策的这种经济化也推动了对教育成果进行有效和可靠的比较衡量，这样一个国家就可以在全球比较领域中看到自己的位置，从而衡量其潜在的全球经济竞争力。自我们早期对教育政策的思考（泰勒等人，1997 年）以来，此类国际比较和教育指标的影响力越来越大，已成为一个新兴的全球政策领域。经济合作与发展组织的国际学生评估项目（PISA）在这方面的影响非常大。
2006 年国际学生评估项目有 57 个国家参加，几乎是经合组织成员国实际数目的两倍。一些全球南部国家参与 PISA 有时是世界银行资助的一项要求。经合组织的世界教育指标也是全球教育绩效比较领域出现的另一个组成部分，涵盖了全球南部的许多国家。经合发组织的年度出版物《教育一瞥》是这一领域的另一种表现形式。对欧盟成员国而言，一系列绩效指标也是一个国家间的比较领域（Grek 等，2009 年）。因此，当今教育政策的互动方面包括其与经济政策的密切关系，以及与全球绩效比较领域的联系。如今，大多数国家的教育机构都设有国际部门，负责全球教育指标和绩效比较措施。
教育政策，如对公民权的重视，有时与 9.11 事件后对加强国家的关注有关，有时也与对公民权和移民的新要求有关。自 9.11 事件以来，反种族主义和多元文化主义受到了一定的压力，也可以被视为与其他一系列社会政策相关联。教育政策往往与科学政策等密切相关。事实上，当今各国政府都在努力实现所谓的 "联合政府"，在各部门的特定政策组合中建立政策的连贯性，以便更好地解决社会问题。
如今，在国家官僚机构的其他部门制定的政策也以教育为重点。这或许反映了伯恩斯坦（Bernstein (2001(2001 a 2001 b）所说的 "完全教育化的社会 "或汤姆森（Thomson 2006）所说的 "日常生活的教育化"。这些描述抓住了当今大多数公共政策都包含教学或教育内容的方式；例如，想想卫生政策和预防措施；想想文化、遗产和博物馆政策及其教学功能；想想福利政策及其某些培训要求。因此
今天的教育政策也是由国家部委和官僚机构制定的，而不是具体的教育政策。Young (1998)用教育机构的 "去差异化 "来概括这些更广泛的社会变革，我们认为，这些变革对教育政策研究产生了影响。这为教育政策分析提供了广阔的空间。
政策的执行从来都不是一蹴而就的。将政策视为高高在上的法令，始终是实现有效变革的一种粗略措施。尤其是在制定实际政策文本时所付出的努力要多于深思熟虑的实施战略，其中包括为专业发展提供充足的资金和支持。我们展示了政策文本制定与实践之间复杂的争论、抵制和折射。在从制定到实践的过程中，政策就像一张废纸，有时又会回到原来的位置。我们在上文提到了政策制定者和政策实际执行者的立场问题和不同的实践逻辑。我们在前一本书中还提到，如果我们考虑的是学校，那么校长或负责人就是这两个实践场所之间一个非常重要的中间人，这个话题也是贝尔和史蒂文森（2006 年）关于教育政策一书的重点。
政策从文本到实践的过程步骤繁多，这是使教育实施过程复杂化的另一个因素。当然，当专业人员执行一项政策时，他们要求在政策实践过程中有一定程度的自主权和专业判断的空间。事实上，正是基于后一种认识，英国的教育政策试图加强国家对教师实践的控制，结果导致了教师的抵制和纷争，并降低了教师队伍的士气。政策制定和实践机构的变革文化也是影响政策实施的一个因素。全球化有时也见证了来自国家以上机构的政策 "要求"，例如要求学校参加国家 PISA 抽样调查。
自我们撰写早期政策书籍以来，政策也变得更加 "媒体化"（Lingard 和 Rawolle，2004 年）。这使得政策文本本身往往更像是一份公关、光鲜的文件，旨在对实际政策进行积极 "包装"，试图 "推销 "政策。实际政策文本中的警句、朗朗上口的标题和典故往往反映了政策制作的媒体化。如今的政策发布在某些方面可以被视为媒体发布的同义词。政策的自旋化也许在英国最为先进（Gewirtz 等人，2004 年），但在当今全球北方国家的大多数教育政策制定中也有这方面的内容（澳大利亚的两个例子见 Rawolle (2005) 和 Blackmore and Thorpe (2003)）。政策文本的这种媒介化对政策的实施具有重大影响，因为其隐含的读者往往是公众、选民，而不是参与政策实际实施的专业人员。
政策既会产生意想不到的后果，也会产生预期的后果。我们在前一本书中评论道："政策制定是一项不稳定的工作，其后果可能会影响我们的生活。
由于背景因素、不同的利益（有时是对立的利益）、语言的模糊性以及参与政策进程的各 种主要角色之间的复杂相互关系，这些后果是不可预测的"（泰勒等人，1997 年：17）。由于所涉及的因素、个人和利益的复杂性，政策往往会产生意想不到的后果，这一 观点在今天同样适用。也许，教育政策制定的范围扩大以及教育政策论述和理由的全球流动使政策周期变得更加复杂，这也是政策实施产生意外后果的一个因素。
由于认识到政策周期中的这些折射，一些教育系统试图建立更严格的问责框 架，以确保政策目标的实现。这种立法上的一致性往往会造成这样一种局面，即一项政策的目标已经实现，但由此产生的一致性却阻碍了其他目标的实现。例如，在新加坡的制度中，注重良好的学业成绩与希望学校更有创造力之间的矛盾（Koh，2004 年）。在英格兰，一直在大力使用与学业和其他成果挂钩的绩效数据来衡量学校绩效，确保问责制，并指导学校和专业实践。然而，这样的政策制度似乎阻碍了培养有创造力、积极主动的个人这一政策目标的实现（Hartley，2003 年）。
在 "政策即数字 "的方法下，学校和教育系统中充斥着大量的测量基础设施和表演文化（Lyotard，1984 年）。新的计算机系统加速了这一发展。对教师的问责和绩效衡量也助长了这种文化，这与国家实践中的新管理主义有关。这既是为了让人们看到教师的表现，也是为了让人们看到教师的实际表现。这也使教学方法技术化，鼓励应试教育，把注意力集中在那些接近预期成绩水平的学生身上，而忽视了其他学生，而这些学生往往是其他一系列社会包容政策的重点（Gillborn 和 Youdell，2000 年）。此外，为实现新兴知识经济所需的创业型个人思想而必须采取的教学方法，并不是这些政策和问责要求所能产生的（Hartley，2003 年；Ranson，2003 年；Lingard，2007 年）。斯蒂芬-波尔（Stephen Ball，2004 年）广泛记录了这种表演文化在英国教育中产生的意想不到和功能失调的影响，而兰森（Ranson，同上）则展示了新的问责制框架对教师实践的深刻影响，以及由此导致的教学法和教育目标的稀薄化。
从某种意义上说，悖论在于授权进行所需的政策变革之间的矛盾，这种变革暗中否定 了专业人员在政策实践中的自主权，而这种自主权是实现明确的政策目标所必需的。在过去的 20 多年里，教育政策几乎成了教育变革的同义词，并与我们可以称之为快速决 策联系在一起。
因此，对政策执行的忠诚度要求较低，往往会造成意想不到的后果。Ball (2007: 3)谈到了当代公共部门改革话语中 "令人困惑的信任/不信任的相互作用"，这些话语重组了教育系统。有时，人们会谈论 "改革疲劳"，认为这是执行自上而下政策的人的一种抵制形式，也是希望政策得到执行的人的一种不妥协形式，这是立场对政策立场的重要性的一个例子。
到此为止，我们已经泛泛地谈到了教育政策和政策过程。但是，我们要再次强调，必须考虑到各国教育体制的特殊性以及各国的文化、政治和历史。例如，在考虑教育政策与立法之间的关系时，这一点就很明显。在一些民族国家，教育政策源于立法，而立法又产生了法律，法律又产生了教育政策。例如，在美国，特别是在联邦一级，例如在平权行动政策方面，往往就是这种情况。当代中国也往往如此。相反，在英国和澳大利亚，不一定有专门的教育政策立法框架。因此，我们需要认识到立法与政策之间复杂的相互作用，以及不同国家的立法与政 策之间的相互作用方式。
不过，最重要的一点是，全球化和后威斯特伐利亚现实的出现意味着政策内容和政策制 定过程都受到了影响，要求我们重新思考教育政策研究的方法。从威斯特伐利亚式的假设到后威斯特伐利亚式的考虑，是我们重新思考教育政策研究的核心所在。我们有兴趣说明，后威斯特伐利亚时代的考量如何要求我们不仅要研究民族国家活动不断变化的特点，还要研究全球网络和想象如何在政策内容和政策制定过程中变得比以往任何时候都更加重要。我们还要指出，在全球化背景下，政策在教育系统的运作中变得更加重要。政策有时是全球化具体影响的一种表现形式，但也可以被看作是国家和政策制定者寻求管理和重新阐明全球压力的一种方式，并与相互竞争的国家和地方压力和利益相平衡。
2 全球化视角
导言
在上一章中，我们提出，过去二十年来，教育政策的制定、实施和评估方式发生了重 大变化。我们指出，现在国家教育体系通过政策所倡导的价值观不再完全由民族国家的政策参与者决定，而是通过在跨国和全球网络空间中发生的一系列复杂过程形成的。因此，我们目睹了国家权威结构的重组，新的跨国交流、竞争、合作和胁迫模式改变了这一结构。不仅国家的权威发生了变化，国家现在分配其政策以使公民将其视为合法的过程也发生了变化。事实上，现在公共政策的主要任务之一就是创造倾向于其所体现的价值观的主体。在这方面，媒体发挥着前所未有的重要作用。
公共政策进程的这些转变具有重要的历史意义。它们导致一种特定的教育观念占据主导地位。所谓的新自由主义教育观得到了大多数政府间组织和许多非政府组织的广泛推崇，并被各国教育系统欣然接受。世界银行和经合发组织等国际组织现已成为主要的政策参与者，决心影响各国的教育政策及其评估。例如，制定基准和在地区一级协调政策和计划的国际做法现在已很普遍。跨国界的政策交流和比较经常发生。在本章中，我们将探讨当代全球化进程如何影响这些历史性转变，以及这些转变如何要求我们以新的方式来解释和分析教育政策。
我们认为，全球化是一个极具争议的概念。它不仅指跨国经济活动模式的变化，特别是资本和金融的流动，而且指当代政治和文化格局被以下因素重塑的方式