菖蘭阿姆斯特丹住宅協會的角色與歷史

荷蘭阿姆斯特丹大學
李佳璇 譯
簡介
午多歐洲國家由於福利政策的結構調整，導致社會出租住宅部門 (social-rented housing sector)

相對於荷蘭，許多採用大眾模式的國家已一般性的貧筑問題或社會主義。自 2010 年起，荷蘭的人

二次大戰以來，荷蘭社會出租住宅部門致力於服務多數人民，絶大所擁有。在大城市中，社獨立的住宅協會 (housing associations, HAs. 本文後出現均以社會住宅。2011年的經合組織報告

1 Parts of this paper are based on the Confere der, Schuiling, D and Wilder, M for UAA Amsterdam as ‘undivided city’ by Veer, New Orleans, Louisiana, March 16-1, 2as associations’, Journal of Housing and the
and D. Schuiling (2005), The A. 2, pp. 167-181 2 This paper doesn’ Iecssitit
Built Environment, Vol. 20, nr. 2, pp. ince it has been wiewoints of the Amsterdam Fed
2 This paper doesn’t nece.

中（OECD，2011）提到，截至同年1月，採用廣泛適用基礎（大眾模式）的荷蘭，對於社會住宅申請仍未限制收入。

圖 2：各國社會住宅比率，分為大眾（broad based）與特定族群（targeted）系統

在阿姆斯特丹市, 幾乎半數住宅為 HAs 擁有。不管人民的收入級距, 住宅的可取得性 （accessibility）一直是政府重要政策目標，也因此，阿姆斯特丹被稱為是「未分割的城市」。但是，社會住宅可廣泛為多數人取得，並不等於可以快速取得，要搬入社會住宅前的等待時間很長，市場上首次申請者平均等待時間是七年（Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties，2011）。

阿姆斯特丹的社會住宅比率是世界最高的，然而阿姆斯特丹和荷蘭其他城市因為經濟危機，已逐漸轉向新政策時代，持續調整福利政策與方針。此阿姆斯特丹個案研究中，將聚焦於國家福利政策如何影響當地住宅政策。依體制變革（rcgimc shifts）區分不同政策時期如下：
(1) 1901 年以前
(2) 1901 - 1945 年
(3) 1945 - 1995 年
(4) 1995 - 2008 年
(5)2008 年 ?

在文章第一部分，我們將以 This papcr docsn’ t ncccssarily reprcsent the vicwpoints of the Amstcrdam Fcdcration of Housing Associations, sincc it has becn written on personal titlc. 國家層次描述荷蘭社會福利政策的變化。 第二部分則來看看這些改變如何影響 1995 至 2010 年間阿姆斯特丹的住宅政策。

正如會議背景資料所提，很有趣地，荷蘭和台灣擁有幾乎相同大小的土地面積。兩國人口都很稠密。荷蘭是歐盟人口密度最高的國家，僅次於馬爾他 ${}^3$${}^3$^(3){ }^{3} ，但台灣的人口（比荷蘭）更稠密。如果我們記得台灣的「山區」人口密度非常低，即可知道台灣的「城市」人口密度遠遠超過荷蘭。 3譯註：Malta 為歐洲島國。

台灣擁有 2300 萬人口，荷蘭人口為 1700萬。兩國共同擁有其他的特點：主要城市皆在西邊，包含阿姆斯特丹（Amsterdam）、鹿特丹 (Rotterdam)、海牙 (Hague) 和烏特勒支 (Utrescht)，這些城市共同組成 Randstad 大都會地區（Randstad Metropolis）。台灣主要城市也位於西部走廊，由台北到高雄。

第 1 部分：荷蘭國家政策的改變
1901 年以前, 私營半慈善發起者
荷蘭住宅協會從19世紀初起即為私人且不以營利為目的，但（自1901年住宅法案 （Housing Act）通過）始終在中央政府的授權、支持與控制下。荷蘭社會住宅的前身是小型私人倡議者，第一批社會住宅的出現要回溯到中世紀時期上層社會的慈善捐助，特別是在 17 和 18 世紀為了貧窮老年人所建造的救濟院 （Pouw, 2011）。

19 世紀下半葉開始有了半慈善性質的住宅協會成立，如房屋建築協會 (building societies以合作社、貴族和雇主發起形式），首次成立是

在 1851 年的阿姆斯特丹，到了 1872 年有 34
了 7.746 戶住宅 (Van der Schaar, 1987, p. 71)。這些組織的社會目的，是為無法在公開市場找到可負擔的住宅、也無力自行興建居所的勞工提供像樣 (decent) 的住宅。一開始, 這些協會提供像樣 (decent) 的住宅。一開始,這些捇會,致力為目標族群提供出租或自用住宅，然而，相對於借貸互助式合作社和長期低利貸款（so
提供且易住宅組織中仍然可見），這種提供免費住社會住宅組織中前善(full philanthropy) 性的作房給笨人、完全慈善（full philanthropy）性的作法並不被視為是正確方式。

自1870年起30年間，快速的工業化和城市化讓許多城市（包括阿姆斯特丹）人口倍增，造成非常嚴重的健康和住房問題，幾乎所有住宅皆由投機建商和獲利導向的地主供應。於是，住宅問題連同公共衛生問題被納入國家議程討論，相關調查、煲詢委員會陸續成立以進行相
關研究。根據1899年房屋普查（CBS, 1903）顯示，超過 $60\mathrm{\%}$$60\mathrm{\%}$60%60 \% 的住宅只有一或兩個房間（或居住單位, habituatcd units), 每房平均居住 4.9

人 (Van der Schaar 2006, p.9)。由於當時還沒有普遍選舉權，國會中社會民主黨（social-democrats）僅佔少數，呼籲政府干預住房的力量主要來自社會自由主義者，他們也同時從偏好小政府 / 不介入市場 (government abstention) 的保守派自由主義者中取得權力。

1901 1945 年：法案提供法律架構，但國家支持有限
隨著 1901 年第一次住房法案通過，政府開始「接受」這些獲得正式地位、私人的授權機構，也就是後來被稱作 “woningcorporaties” 的社會住宅協會（social housing associations），並提供金融和法律上的基本權利，以實現廣泛定義的社會使命。

所謂的金融支持可能是直接補貼或長期低利貸款、供房屋建地使用的廉價土地，結合了具貸款專業的組織性支持。從那時候起，已建立制度的住宅協會開始成熟，至今超過百年。這些機構可以協會、基金會、甚至公司的法律形式存在，只要成立宗旨致力於促進社會住宅的利益 (Ouwchand & van Daalcn, 2002）。第一個蓬勃發展期緊接在一次世界大戰之後，當時私人建商和資金提供者幾乎完全退出市場。到了 1922年，已有 1350 個小型住房協會，平均提供 25 個住房。當

商業住宅提供者重新進入市場後, 國家支持即迅速減少。

1929 年全球經濟大恐慌後，工資普遍下降、通貨緊縮，但房租沒有下降，因此房租成本佔家庭支出的比重上升。較低的建造成本和低利率為更多中等收入住房建商提供了良好的發展條件。二次世界大戰前，住房供給短缺的狀況結束，社會住宅協會的數量下降到 1000 ，但 1940 年的平均規模增長到 150 個居所。在 1899 年的住房普查中，仍有 $85\mathrm{\%}$$85\mathrm{\%}$85%85 \% 的住房是私人租任， $15\mathrm{\%}$$15\mathrm{\%}$15%15 \% 為自有。 1947 年的普查中，租賃下降至 $60\mathrm{\%}$$60\mathrm{\%}$60%60 \% ，自有率提高到 $28\mathrm{\%}$$28\mathrm{\%}$28%28 \% ，社會住宅占 $12\mathrm{\%}$$12\mathrm{\%}$12%12 \% ，其中 $9\mathrm{\%}$$9\mathrm{\%}$9%9 \% 屬於住宅協會，3%屬市立住宅公司（Van der Schaar, 2006, p.36）。

總之，荷蘭社會住宅自 1901 年起即有法律架構可依循，在一次大戰後至二次大戰前，財務支持主要使用在特殊狀況。這段期間總住宅存量從 100 萬增加到 200 萬戶，社會住宅在量的貢獻
擇。在阿姆斯特丹，所謂的阿姆斯特丹建築學派建築的社會住宅建築群，即屬於 1917 年至 1925

阿姆斯特丹的第一棟住宅法案住宅（v.d. Pek 1909）

$4-5$$4-5$4-54-5
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年，所有補貼都是針對住宅興建，或是彌補 Has 的赤字。

從1970年開始，有個人（房客）租金補貼，後來搌大到多數家庭和商業租賃。由於缺乏正常的市場刺激（早期人為湅結租金的結果），政府被迫密切關注賃格、品質和可取得性（Salet, 1999）。在政府公共監管租金價格、補貼、貸款和分配下，住宅協會和房客（通常不是協會成員）的供給需求關係完全改變，雙方都變得传連政府。住宅協會與政府在供給上的安排規劃緊密相關，協會熟知如何符合標準以獲得政
得更依赖政府和住宅協會在供應面的安排。

因此，戰後荷蘭的福利國家成長伴隨著社會住在追個社會民主黨主導的城市中，市立住宅公司（當今 Ymere 住宅協會的前驅）是相當重要的房屋提供者。但荷蘭的一般房屋供給仍依賴市場直到下個時期，依照 Harloe (1995) 的定義，倚蘭的社會住宅在 20 世紀上半仍屬於殘補式 (Residual) 而非大眾（Mass）模式。

1945～1995年：國家規劃和補貼
第二個社會住宅和住宅協會的全盛時期在二次大戰之後，房屋短缺和必要重建促使租任房屋大規模興建。二次戰後的結果和一次大戰後有部分相似：戰爭期間無房屋建造，租金凍結 （1940-1950），這種稀有商品需分配。在經濟崩毀、總住宅存量 200 萬戶中，短缺 35 萬戶住宅，87,000 戶遭摧毀，343,000戶損壞。國家需要低工資來與國際競爭，因此房租被維持在較低水平。中央和地方政府率先進行規劃、設計、融資和必要的新住宅分配，但現存的住宅劦會，反被視為是為中低收入家庭新建出租房屋的最佳經理人。為了趕上住宅市場的結構性拖延（因戰爭而始終緊缺），由上而下的建屋規劃持續了數十年。1970年代中期，每年有超過 15 萬戶新住屋經計畫而實現，其中有很大部分是出租的社會住宅。政府決定運用私人住宅協會，而非現存的市立住宅公司來完成這項雄心計劃。在廣泛且長期的房屋補助下，社會住房存量在三十多年間增加為三倍以上。直到

是有選擇的正常客戶。我們可以想像，整個系統會如何開始崩解，如果政府要撤出原本人為的安排。在荷蘭，社會住宅出租部門率先經歷了政府結構性撤離對社會商品生產的直接支持。在 1980年代後期大幅的預算縮減後，戰後房屋政策的補貼負擔已過高。住宅規劃環境部（VROM）實際上是一個支出部門：在 1990 年共花費 66 億歐元，其中 55 億為住房（主要是補貼）（van der Schaar， 2006, p. 83）。因此，是時候進行體制變革了。

1995 2008年：荷蘭社會出租住宅部門在 90 年代重建：從貸款和補助到循環基金 (revolving funds)

住宅規劃環境部（VROM）認為在1980年代末，已幾乎沒有住宅存量短缺，只是廉價房屋「供過於求」和對更佳品質需求的不斷成長。此外，有補助配置不當的情況，因為高收入者也住在有補貼的出租房屋中。在國家政策報告「90年代的住房」（VROM, 1989）中，宣佈了出租社會住宅制度的改變，並在接下來幾年實施。體制改變隱含著由原本對具體房屋磚瓦的補貼，轉變為針對低收入族群（租金補貼）。這些補貼使得低收入家庭可住在房租 undefined 月（2011 年價格）的房屋裡。因應制度改變，HAs 必須在財務上獨立，而不是依賴不同類型的補貼。1995年後的建案補貼幾乎完全取消，除少數都市更新案例和特別高額的土地成本案需提供誘因刺激。所有 HAs 為了解決營運成本赤字可獲得的所有未來補貼都已被資本化，用於交換尚未償還的中央政府給 HAs 的貸款。所謂的（“brutcring” 是一個 170 億歐元的操作，於一年內實施（Van dor Schaar 2006）。從此HAs 不得不轉型為社會企業家，依可循環使用的資金營運，從營利性活動（如銷售新屋和現有房屋）中賺取收入來支應㱆損業務（如社會住宅的整修翻新、改造和建造）。「在最近的住宅政策時代，房屋供給面的補助已乾涸，直接的房屋公共支出減少，1970年至2006年，總預算支出從 $12\mathrm{\%}$$12\mathrm{\%}$12%12 \% 降為 3%（包括房屋津貼，不包含房屋抵押貸款的稅負減免）」（Ronald & Dol， 2010)件下, 就數量（建造和重建的住宅）、品質和廣沃（但不快速）的可取得性而言，社會住宅政策的表現相當成功。70年代中期開始，自有住宅的建造帶頭展開，但到了1978年第二次右油危機時已陷入困境。1980至1985年間，許多未售出的新屋以高成本和公共財源支應被轉換成社會住宅（含補助）。在那段期間，新的市場依賴導致的經濟硬著陸（聚然衰退）仍透湂額外補貼緩衝，但無法持續太久。房屋價透過額外補貼緩衝，但無法持續太高滞不前。值下降幅度最高達 $40\mathrm{\%}$$40\mathrm{\%}$40%40 \% 的租金增加以減少補 1978年後，政府需要鉸高的，荷蘭逐漸由一個低
別的房租補貼。自1985年起，自有住宅的生
產第二度超越社會住宅，直至今日對多數自有

需要針對已支付的貸款利息提供稅額扣抵

這幾十年間，在社會住宅建造有形成功的陰下，社會住宅的組織活力已開始被嚴重侵蝕：以凝聚的會員為基礎成立的工團式（union-type）住宅協會轉型成無會員的基金會，而其客戶不

圖 3：根據使用權的荷蘭住宅存量（1985 2009 年）

Source: DIGH-presentation
成立了兩個新財務基金。住宅協會成立了一個保證基金（Waarborgfonds），藉由代表個別協會集體行動以在金融市場取得更便宜的資金。中央政府也適度地參與了這項安排，保證在這樣的背景下，非個別住宅協會、集體保證基金、或市政當局需設法履行保證。第二個基金（Centraal Fonds Volkshuisvesting）是一個集體團結基金，由社會住宅協會建立（在政府條件下），基金來源是個別住宅協會的貢獻，提供協助給陷入困境的個別住宅協會（Salet and Schuiling, 2006)。

在自由化的政策條件下，住宅協會開始了社會企業家的新生活。社會企業的經營疆界仍取決於政府。最重要的限制是以下兩項基本條件：

住宅協會將為低收入戶，與因特定原因處於住宅市場弱勢地位的家戶服務。這種社會限制並未排他，在特定情況下，協會仍可以為其他族群服務。

利潤不得用於商業方面，應該用於與社會住宅政策相關的償付。

1995 年至 2008 年期間，阿姆斯特丹的 HAs 64 相當成功地結合了為低收入戶提供住房的首

要目標與市場活動（Van der Veer and Schuiling, 2005）。在此同時，住宅協會的活動增加了，不僅在住宅市場方面，亦包含都市更新、宜居性 （livability）、住房和照顧、興建學校、健康設
施，甚至社會政策，例如與目標社區改善有関的就業市場和教育方案（Wijkaanpak）。此外 HAs 也開始在永續能源、光纖網路領域展開活動。在狺此方面，HAs表現的戎夾越像堂地政府的「合作夥伴

Has 面臨的環境變化：2008年信用危機
2008 年，美國的次級房貸風暴幾乎發展成会球信貸及銀行危機，並演變為普遍的經濟危機，嚴重且長期的影響荷蘭和阿姆斯特丹的社會住宅提供者。第一個可見的效果是新屋銷售的減少（ $-30\mathrm{\%},2008$$-30\mathrm{\%},2008$-30%,2008-30 \%, 2008 年），緊接是新屋建造的停滯（參閱圖5, 阿姆斯特丹新建案, 1980-2010）。潛在購屋者變得猶豫，在購買新居前會試圖先賣掉目前的居所。雖然成交價至今未下降，但需要的售出時間變得更長。在荷蘭，多數新建案開工的前提是紙上預售屋成交比例至少達 $70\mathrm{\%}$$70\mathrm{\%}$70%70 \% 。（出售和出租）合併的建案中，開始出租房屋也會受到阻礙，因為社會出租的赤字（部分）須由銷售自有住宅的利潤

來彌補（內部交補貼），尤其戰後的都市重建地區的新住宅很難出售，但住宅協會是這些地區（大面積基礎下）主要甚至唯一的住房發展者。此外，銀行有其自身的財務問題，因此緊縮對開發商的貸款要求，包括住宅協會和個別購屋者。這意味著許多家庭留在原處，可出租給他人的空屋減少。

建案由廣大區域的（再）開發回到個別零碎開發案：規模縮減。因此，以混和收入、混和使用權來替換戰後均質社會住宅街區，這是荷蘭戰後問題地區的差異化政策的主軸，變得頗具風險。包含市政當局、開發商和住宅協會的土地投資組合，在只有支出沒有收入的情況下，也變成一種負擔。當 HAs 主要獲利來源——現存可出售的房屋出租單位——逐漸下降時（參閱圖 8 阿姆斯特丹：HAs 現存房屋的銷售， 1998-2010），這段危機時期 HAs 的獲利模式開始被質疑。大規模的都市重建的財務模型，即更換現有（ $100\mathrm{\%}$$100\mathrm{\%}$100%100 \% ）低租金住宅為 $70\mathrm{\%}$$70\mathrm{\%}$70%70 \% 中高收入住宅，暫時不再有效。

「在過去，住宅拐會因應市場衰退，扮演著重要的反景氣循環角色，然而，他們仍然控制著超過 $32\mathrm{\%}$$32\mathrm{\%}$32%32 \% 的住房存量……」, 「住宅協會藉由推動出租房屋發展，以抵銷私部門供給和需求下降的能力和渴望都受到了限制」 (Ronald and Dol, 2011)。

許多 HAs 回到開發和維持其現有存量，而不是雄心勃勃的在近期「冒險」。許多專家認為，在某些問题地區，有必要再引入政府補貼，但在各級政府需大幅削減開支的時期，加上信用危機，這將變得困難。此外，還有正在改變中的歐洲和國家政策。
歐盟角色：朝向荷蘭須檢驗申請人經濟狀況 (means-tested) 的社會住宅部門

自1995年的"brutcring"開始，HAs 除了租金，還必須透過市場發展和銷售房屋庫存來賺取收入。在市場上，HAs 需與私人開發商競争，例如在市場出租建案和新自用住宅的開發。 HAs 在資本市場籌資，這些貸款由房屋保證基

金（housing guarantee fund）支持，基金再轉由地方和國家政府支持。HAs 的利潤再投資於新社會住宅、都市更新和鄰里街坊的宜居性。因此，在市場取得資金對於提供住房給目標族群是重要的。荷蘭的 HAs 在核心本質上是「混合型組織」，然而歐盟傾向將活動界定為不是國家就是市場。自由市場的開放競爭是歐盟清晰的目標。

住宅政策是國家的責任。然而，歐盟透過經濟競爭政策和指導方針影響住宅政策。自 1990年代初期起，歐盟會員經濟條件自由化的過程被強化，根 據 Salet 和 Schuiling（2006），經濟競爭的立法是徹底的歐盟立法，「堅硬如鋼，深刻穿透所有在地文化和身分。

2005年歐盟競爭委員會的（荷蘭）委員致信給荷蘭住宅部，抱怨私營出租部門的不公平競爭，同時建議大規模的社會住宅出售。根據委員意見，荷蘭的社會住宅存量相對於目標低收入族群，遠遠過多，且公共和私營活動之間沒有明確區別。對於荷蘭 HAs 的混和特性，歐盟有所質疑。

有趣的是，是荷蘭住宅部本身去詢問歐盟關於荷蘭住宅協會系統的意見（VROM Raad， 2008）。2005年12月，前住宅部部長 Dckkcr寫了一封信給眾議院（Twccdc Kamcr），提案區分公共和商業活動。公共活動應以收入低於 € 33,000 的族群為目標，但眾議院不同意此建議措施。後來，歐盟委員會收到荷蘭私營建商相關利益團體（IVBN）和許多私營出租房屋 （Vcstcda）業主的抱怨，關於私人出租市場的不公平競爭，即較便宜的保證貸款和低稅負。

2008年後，HAs 有義務針對所有活動繳納營利事業所得稅（Vcnnootschapsbclasting）。這減少了 HAs 在市場上的競爭優勢。在同時間，一些私營出租房屋機構業主是國庫財政（fiscal）投資者，有免營利事業所得稅的基礎，使他們比 HAs 在房屋市場有更好的競爭位置（VROM Raad， 2008）。

Gruis 和 Pricmus（2006）的結論是，歐洲其65

他國家的社會住宅部門，如丹麥，瑞典和奧地利，在區分公共和市場活動時，可能會遇到類似的問題。
在2009年10月，前住宅部長 Van der Laan對於HAs 活動與國家政府支持，與歐盟委員會澾成協議，一致認為，家庭收入低於 € 33,640年（TWD 1,397,868）（稅前，2011/1/1價格）屬於荷蘭社會住宅的目標族群。這群家庭有資格以€652.52（TWD 27,116）承租社會住宅。作為回報，歐盟將承認荷蘭的社會住宅系統，並接受HAs於一般目的的房地產投資，如學校、鄰里中心等。前部長 Van der Laan（現任阿姆斯特丹市長）對協商結果感到滿意，因為歐盟原本想限制承租族群的收入需低於 € 28,000 。然而，荷蘭住宅協會對這項結果不滿，其中 130個HAs 對於歐盟委員會的決定已展開法律行動。
歐明指導方針被轉化成荷蘭立法，並從2011

$1.90\mathrm{\%}$$1.90\mathrm{\%}$1.90%1.90 \% 的新社會住宅出租需分配給家戶所得低於 € 33,640 的族群。若 HAs 未達到此門檻，將失去國家支持（以貸款保證形式）。比重衡量依據是個別HA 組織。
2. 符合「政府支持」的活動條列於一般經濟目的（DAEB）活動列表。針對核心活動， M可獲得政府保證的貸款；至於其他活 HAs 可獲得政府保證的貸款，至動，HAs需在無保證的自由資本市場籌資。
一般經濟目的活動：

其他活動，例如為自由出租和自有住宅市場臖建住宅仍然可行，但將不可能再獲得保證貸款。這表示這些活動的貸款融資利率將上升，使HAs 循環基金獲利模式（revolving fund earning model) 壓力增加・
662010 - 新內閣

2010年9月，獲得反伊斯蘭黨 PVV 選票支持的基督教民主黨和保守黨成立荷蘭新政府。自用住宅市場目前的政策將不會有改變，房屋袋款利息的全額稅款抵扣也保持不變。但在其
他方面，新內閣表達了與現行政策的界線劃清，舉例如下：

内閣提案所有 HA 住戶均可以合理價格購買住所。目前尚無立法計畫，仍待觀察何謂「合理價格」。此外，關於國家政府是否可以對HAs 強制實行此項措施仍是個問題，畢竟HAs 是私人組織。

荷蘭低收入家庭可獲得租金補貼，直到今日，租金補貼仍由納稅人共同負擔。然而，內閣建議擁有 10 戶以上出租房屋的業主，將必須支付每年 € 7.6 億以資助部分租金補貼，直到2014年。

內閣建議逐步降低社會住宅「目標族群」的收入門檻。但對於此項減降，目前尚未有具體提案。

2010 年一項法律被執行，使得蹲佔（squatter）成為非法活動。這項法案由前任政府提出，現任政府聲明將堅定執行。荷蘭來說，這項法律遠超過象徵意義，因為蹲佔是1970和1980年代年輕人要求居住權的重要運動。
另一個遠超過象徵意義的改變是，原本的住宅與環境部 (Ministry of Housing and the Environment)被分割成內政部（Ministry of Internal Affairs）和新的空間、基礎設施暨環境部（Ministry of Space， Infrastructure and the Environment）。看來，（社會）住宅已不再是這個國家政府的施政優先。

第二部分 阿姆斯特丹案例
阿姆斯特丹是荷蘭首都和最大的城市，雖然與國際間相較仍算小。阿姆斯特丹自治市有 78 萬
居民（2011年1月1日），城市地區（city region）有 140 萬居民，廣大的 Randstad 都會區北翼有萬居民。當地經濟的特色是混合了商業、金融服務、高等教育（有兩所大學）和龐大的創意

這些 Google 地球照片以同比例顯示台北、台中和阿姆斯特丹，以土地面積而言，阿姆斯特丹市與台中相當。

阿姆斯特丹的社會住宅
會出租住宅部門，且這樣的住處相對未被污名化，Susan Fainstcin (2000)
是阿姆斯特丹市政當局主要的政策目標，其擁有市區範圍內大部分的土地。租賃系統（1caschold systcm）於 1896 年開始採用，結果市政當局對於什麼樣的房子可被建造，有相當大影響力。阿姆

（stadsdelen），有直選的市議會。2010年城市分區的㜢量從，即使在上層地位的區（如 Zuid），分裂。每一區都有自己的社會出租住宅（參閱地回

圖 4：阿姆斯特丹（住宅）使用權區分 1983-2019（2009-2019年=預測）

特別是在二次世界大戰後，阿姆斯特丹的社會出租住宅存量迅速地由 1950 年的 $18\mathrm{\%}$$18\mathrm{\%}$18%18 \% 成長至 1995 年的 $58\mathrm{\%}$$58\mathrm{\%}$58%58 \% ，取代私人出租成為主要部門。戰前鄰里的都市活化（urban revitalization）發生於 1980 年代。在 80 年代，數以千計私人出租住宅被拆除，由 HAs 建造的新住宅取代。社會出租住宅也建造於受歡迎的市中心地點。此外，數以萬計的私人出租住宅被 HAs 買下並裝修，造成私人出租部門縮減，以及社會出租部門在 1980 年末、1990年初的成長。

從1990年代中期開始，阿姆斯特丹經歷了強勁的經濟成長，使低收入家庭的佔比從 1995年的 $47\mathrm{\%}$$47\mathrm{\%}$47%47 \% 下降至 2009 年的 $32\mathrm{\%}$$32\mathrm{\%}$32%32 \% ，這表示對更佳品質、更寬闊空間的需求增加，自有住宅部門價格大幅上漲。因此，阿姆斯特丹結合了高價的自有（住宅）部門，和非常大的社會出租住宅部門。從1990年代中期開始，社會出租部門的比重逐漸減少，至 2011 年剩下 $48\mathrm{\%}$$48\mathrm{\%}$48%48 \% ，城市更新、新屋建造和社會住宅的出售皆導致了（社會出租部門）縮小。同時，自住部門由 1983 年的 $6\mathrm{\%}$$6\mathrm{\%}$6%6 \% 增加至 2009 年的 $29\mathrm{\%}$$29\mathrm{\%}$29%29 \% ，雖然和全國平均值 $58\mathrm{\%}$$58\mathrm{\%}$58%58 \% 相比仍相當低。從圖 4 可明顯看到 1990 年代住宅政策的變化，這種改變被阿姆斯特丹幾乎所有地方黨派支持。

阿姆斯特丹主要房屋的「假（pseudo）」市場形勢

阿姆斯特丹市的住房市場受到嚴格管制，不僅止於 $48\mathrm{\%}$$48\mathrm{\%}$48%48 \% 的社會出租住宅，多數私人出租部門也受到價格和分配原則的管制。荷蘭出租房屋的價格是由國家點數系統（national point system）決定。住宅根據平方公尺數、（中央）暖氣、保暖 (insulation)、廚房和浴室的品質、花園或露台等基礎而獲得點數。根據國家點數系統，房租上限被設定。這些規定適用於所有具個別租金補助上限（<€652.52/月，2011年 1 月）的社會和私人出租住宅。由於荷蘭各地都使用此系統，使全國不同地區的房租差異很小 (Ouwchand & Van Daalcn, 2002) 。地段在租金設定系統中並未扮演重要角色。但另一方

面，地段卻是財產價值和自有住宅價格最重要的決定因素， $92\mathrm{\%}$$92\mathrm{\%}$92%92 \% 阿姆斯特丹的出租房屋租金低於社會租金門檻 undefined 。如果合併考量只有 $29\mathrm{\%}$$29\mathrm{\%}$29%29 \% 為自用住宅，可推論出大約 $63\mathrm{\%}$$63\mathrm{\%}$63%63 \% 的阿姆斯特丹住宅市場受到管制，因此稱之為「假」市場，僅 $37\mathrm{\%}$$37\mathrm{\%}$37%37 \% 適用真正市場情況。
，過去十年對放國家點數系統 有多次討論，有人認為，地段和市價在租金設定中應扮演更重要角色，包含社會出租部門。如今，保守的新政府提出新建議要改變點數設定系統。該計劃在高度市場壓力地區根據財產價值加 25 點，如此一來，業主將有能力更加適應市場狀況。當然，這些計劃必須因應提案背景，讓業主能針對低收入戶的部份租金補貼取得融資。此外，我們必須記得，在荷蘭許多的地區並不允許租金調漲，阿姆斯特丹的情況不同，因為高市價和低租金。
地方政府與 HAs 之間的相互依存 一 政策協議
在荷蘭，中央和地方政府本身並不生產或改建房屋。這表示地方政府依賴 HAs，為住宅政策的目標族群生產、管理、維護和改建住房，自從 1990 年代中期國家政策改變，原本的關係，例如磚和水泥（實體）貢獻，或營運成本虐損補助不再能夠引導住房生產和表現。另一方面，HAs 仍依賴地方政府取得可負擔的土地以興建住房，在新開發地區有相當數量的生產，在轉型區域的公共領域有配套措施等。

在荷蘭的優良傳統「共識決」（poldor modcl）中, 每個人在做決定前幾乎都能深思熟慮，阿姆斯特丹有一個常設的住宅審議委員會，與城市、區、房客和社會房東（HAs）代表。這些代表為所謂的住宅政策協議做準備（Bouwcn ann dc Stad II Conccpt, 2010）。重要政策項目在此過程中協商並決定，強調轉型的需要。第一次阿姆斯特丹政策協議在1994年。阿姆斯特丹在地方政府與 HAs 之間的政策協議上是領先者。

自 90 年代中期以來，阿姆斯特丹市政當局

和住宅協會同意庫存住宅轉型的需求存在，品質須提开，自有住宅需增加。例如在2001年政策拹議中，各方一致認為自有住宅率可從 1999年的 $17\mathrm{\%}$$17\mathrm{\%}$17%17 \% 提高 2010 年的 $35\mathrm{\%}$$35\mathrm{\%}$35%35 \% ，而同一時間社會出租住宅的比重可減少，這項協議獲得租戶組織支持。最終，追将導致城市和區內更多元的房屋占有權。儘管強生這些變化，社會住宅部門迄今仍然是阿姆斯特丹最大的部門。

類似這項政策協議，市政當局與 HAs，或租戶協會與HAs之間，關於房屋分配、公民參與、轉型區域的租賃合約、社會住宅銷售的不同約定皆已得到解決。前文提及的部分中央政策領域，将在以下詳述。
為了2011-2014年期間,最近的政策協議 (Bouwen aan de Stad II, 2010) 在2010年底達成。很薮然, 經濟危機已影響了最後的拹議內容,當地政府和HAs 皆為財務問題所困。協議剛開始時, 市政當局韾稱在土地庫存中有一筆 700億歐元的赤字。2010年市政府計劃中市長和市議員指出, 其中 2.25 億的赤字必須由HAs融通。然而, 由於金融危機, HAs 也同樣面臨赤字。在新協議中，HAs被允許最高可出售 3 萬戶住房直到 2027 年。這項協議（根據市場椥力）為每個市場區域詳細指定不同配額。每一戶HAs賣出的住宅，他們要付 8500 歐元給市政當局 （過去是 5300 歐元）。如此一來，協議開創雙向道，讓HAs和市政當局都能螊取更多收入此外，還有協議是包含例如學生和大家庭的目標族群。但新協議的主要目標, 還是為 HAs 和市政當局㓣造財務空間。

在歐洲住宅分配和國家分配指導方針中，地方協議的前提是 $90\mathrm{\%}$$90\mathrm{\%}$90%90 \% 的新社會住宅應針對收入低於 33,640 歐元 (參閱上文) 的目標族群,此外，也同意 $70\mathrm{\%}$$70\mathrm{\%}$70%70 \% 的社會出租房屋租金将低於 55,476 歐元・在新建案中, 沒有協議是關於建造特定數量的房屋 (如先前的協議), 目前的市場狀況使得同意特定數字不安全, 這同時適用市政當局與HAs，也與規模綰減的域勢完全一致, 先前關於信用危機的段落中有描述。在

阿姆斯特丹束部港區的混合居住

然而, 這並不表示 HAs 在建造方面的角色消失了, 相反地, 2010 年阿姆斯特丹所有 HAs聯合已交付的新屋即佔了全體 $56\mathrm{\%}$$56\mathrm{\%}$56%56 \% 。如果我們把與 HAs 共同合作和非筦利開發商也包含在內, 此數字將上升到 $92\mathrm{\%}:4,000$$92\mathrm{\%}:4,000$92%:4,00092 \%: 4,000 戶新屋中佔了 3,690 。在 2010 年, $51\mathrm{\%}$$51\mathrm{\%}$51%51 \% 的 HAs 新屋被建造來銷售， $33\mathrm{\%}$$33\mathrm{\%}$33%33 \% 供社會出租， $16\mathrm{\%}$$16\mathrm{\%}$16%16 \% 作為市場出租 (Amstordamsc Fcderatic van Woningcorporatics, 2011)-2010 年的數字並非例外，與往年皆可

相比。

多數房屋是以「混合建案」的方式建造，同時包含自用和社會出租住宅，這為內部交叉補貼提供了額外可能性。到了 90 年代，品質和設計被認為比幾十年前更重要。HAs 在提升住宅品質和設計方面，扮演了重要角色。在過去幾十年，阿姆斯特丹對新住宅的需求仍高，在世紀之交，每年的生產目標是至少 4,000 戶。從 1998年起，實際的產出已較低，造成房屋市場較堵塞、緊縮，在出租部門需漫長等待，自用住宅部門的高價。1997年至2000年之間售價漲幅約 $60\mathrm{\%}$$60\mathrm{\%}$60%60 \% ，之後趨於平緩。

2005 年至 2009 年間建屋量增加。事實上， 2006 至2009年為阿姆斯特丹近年歷史住房建設的高峰，每年有超過 5000 戶新屋，其中 $30\mathrm{\%}$$30\mathrm{\%}$30%30 \% 為社會住宅。但是，我們要牢記在阿姆斯特丹決定建造與實際住宅施工之間，還有很長的時間，這與在人口稠密區建造，往往涉及到區域轉型有關。此外，HAs 和開發商之間，市政當局與市內各區之間，還有許多規範，經常需要長期協商。圖 5 實際上顯示的是 5 年前的決定，這意味著經濟危機的影響尚未到來。此外，新的歐洲指導方針，及社會住宅與市場住宅的分離，都使得 HAs 要生產市場住宅更加困難。

圖 5：阿姆斯特丹：新建築，1980-2010年, 來源： $0+\mathrm{S},0\mathrm{GA}$$0+\mathrm{S},0\mathrm{GA}$0+S,0GA0+\mathrm{S}, 0 \mathrm{GA}

都市活化 (Urban revitalization)
戰後鄰里轉型的一個主要目的，是提供混合的使用權類型和更高的品質，且在同一時間，減使用權䅡型和更官居性、低收入和就（失）業集中的問題唀過這種方式，來自這些社區向上層流動的人們，不會為了郊區或新城鎮房屋，被迫離開城市，而能就近在鄰里社區中謀生（發展可取得房屋的職涯）。從1990年代起（在國家其他地方也一樣），這導致了令人印象深刻的轉型方案, 目標為住宅的差異化, 從被視為最有需求的地區開始。惟有當主導的財產所有人、 HAs、市、區當局有共識，結合多數目前居民

Bi jlmermeer 的都市活化

的同意時，這些方案才能實

重要角色，擁有約 $80\mathrm{\%}$$80\mathrm{\%}$80%80 \% 的住房存量益。

是 Bi J $$$$quad\quad mermecr 與西花園城市（Western Garden Citics）。在

ermeer 的高樓區，已顯示成功跡象・Bijlmermeer 的位置由阿姆斯

有偏好，他們可以搬遷到城市的另一支付搬遷費用。

這些阿姆斯特丹的都市活化案，與美國的希望六（Hope VI）不同，因為自治市裡大規模的社會主宅，和因拆㴗或活化而零般遷的區民可獲得較有利條件。這些都市活化地區的使用權混合，從大約 $80\mathrm{\%}$$80\mathrm{\%}$80%80 \% 社會出租和 $20\mathrm{\%}$$20\mathrm{\%}$20%20 \% 市場（出租），變成約 $45\mathrm{\%}$$45\mathrm{\%}$45%45 \% 社會出租和 $55\mathrm{\%}$$55\mathrm{\%}$55%55 \% 市場（出租）。社會住宅的比率仍高於美國，且允許居民能選擇留在社區。

圖6顯示了阿姆斯特丹市都市活化的效果。在藍色區塊我們看到1999年社會住宅的集中比率 ＞51%），在黃色區塊是2009年的集中度（> 19%）。這表示，如在Bijlmermeer和西花園城市中，部分藍色集中區域消失了，一來因為拆遷和新的建設，另一方面是因社會住宅的出售。

來源：阿姆斯特丹 Stads 監控
經濟危機對 Bijlmormccr 和西花園城市的都市活化過程產生巨大影響。多數建案混合了社會出租和市場（出租）。自2008年，新屋銷售量下降，特別是在低市場壓力的地區。在早些年， HAs 也要在預售已達 70%的前提下，才開始建造。現在，其中一些建案已準備好，但仍沒有買主。據估計，2010年有1,500戶新屋已備妥但尚未售出。這將導致 HAs 巨大的損失。新建案只有在 $70\mathrm{\%}$$70\mathrm{\%}$70%70 \% 已於紙上售出後，才會動工。結

果是都市活化過程嘎然而止。
遠西（Far West）是開始在西花園城市從事都市活化的住宅協會。現存的 HAs 將它們的住房轉換給遠西，以達成都市活化目標。該計劃內容是，作為開發商HA的遠西，將從都市活化一開始即成立，直到 2020 年底。在（裝修或新）出租住宅完成時，再移轉回給原來的 HAs。但由於（經濟）危機和損失，現有的 HAs 已決定

$\to$$\to$rarr\rightarrow sale of HA-dwellings

在2011年終止遠西。現在，部份住宅將在裝修前移轉回給原來的HAs。在此同時, 承諾居民將進行裝修和都市活化。國家政策措施使 HAs 要展開都市活化變得更困難, 例如：嚴格分離市場和社會（出租房屋）將阻礙涆合建案，新歐洲指導方針阻止中等收入族群搬進都市活化地區的社會住宅。此外，因HAs 自2014年起有義務融資很大一部分的租金補貼，使HAs的獲利能力受到嚴重限制。分配

在1990年代的房屋分配領域，很多作業性活動由地方政府移轉給共同經管的 HAs，同時引進一個更友善客戶申請的系䖻。2001年，後繼出現了區域性的尺度擴張。可承租社會出租住宅申請人的管理、選擇和分配，現在可由一個特殊的區域組織（WoningNct）完成，由區域內幾乎所有的 HAs 建立和擁有。找尋 (另) 一個住宅的人，每兩週可以透過網路、郵奇或電話申請三次。97%申請案透過網路傳送，使得 HA 網站成為全國最受歡迎的網站之一。即使有很多申請人（每間住宅高達 200 位），很多人仍拒絕住房，因為他們不希望輕易耗費時間等待。住宅分配是以等待時間為基礎（按登記年份）。自2003年9月全國性的入口網站啟用，大規模呈現全國可供給的社會出租住宅。這些創新發展表示 HAs 是跨市、甚至跨區域疆界在經筥，然而政府在服務市場和客户領域而非行政管轄上，仍然有嚴重問題。

在例行開發 改善和銷售間保持平衡的財務挑戰

隨著政府住房補貼逐漸消失，全國 HAs 的資本越來越被視為是融通房屋赤字的最重要來源。然而, 多數阿姆斯特丹 HAs 的平均財務狀況是，在現有存量的例行開發下，因低控制程度的租金水準，並無法獲利或達損益兩平。因為之後無足多的租金調浱空間，在住宅庫存中更高水平的改善往往導致虐損。新社會出租住 74 宅的建造，現在赤字已高達每住房 100,000 歐

元，戰後地區的轉型也是䖒損。因此，既然中央政府補貼已取消, 平衡的收入或利潤, 應來自銷售或其他地方更富有的HAs。不過，儘管投資需求上升，銷售現有和新房屋的收入則没有。既有住宅的銷售由 2005 年 2,500 戶下降到 2010年1,144戶。對多數現住戶而言，空屋的市價過高或沒有吸引力，無法誘使他們買下目前承租的房屋。因此, 銷售量决定於末來的空屋率, 且週轉率在過去幾年急劇下降。如同先前我們看到的，新開發房屋的銷售收入也是有問題的。因此，HAs 在投資具風險的轉型和新生產時變得更猶䂊，並不令人驚訝。

二次世界大戰以來，荷蘭的社會住宅逐漸變成替人口中的廣泛階層提供住宅，在阿姆斯特丹更是如此。在這方面, 福利國家特色清晰可見，但也消耗了大量中央政府補貼，住宅協會強烈依賴國家・1990 年代住宅政策改變導致磚瓦建造 (brick-and-mortar) 和開發的補犋停止，部分被替代為所得審查後由國家支付的個人租金補貼。原本已是私人非管利為目的的住宅㙝會，變成財務獨立或自籌資金，但它們對於相當份量的總住宅存量和新屋生產的管理仍屬必要，這導致了地方政府和住宅協會相互依存的情況。在阿姆斯特丹，住宅協會、當地政府和居民組織之間的政策協議，是均衡改變之後的明筫範例。

1995 至 2008 年期間，阿姆斯特丹市的 HAs在結合為低收入戶提供住房的首要目標與市場活動方面，相當成功。新建築以混合建案方式進行, 平均 $30\mathrm{\%}$$30\mathrm{\%}$30%30 \% 為社會住宅。此外, HAs 還投資於都市活化和宜居性。在許多這頑鄰里，居民的滿意度增加。

2008 年的信貸危機造成新屋銷售、現有房屋銷售的急遽下滑，且為購屋者和開發商，包含住宅協會，製造了財務問題。成功的相互依賴，結果變成在困難時期主要是市場依賴，出租部門和過去相比變得更不易變動，週轉率非

2009 年歐盟的裁決中，只要有國家支持的 HAs, 合格承租人的限制便增加了。這和新國家政府的措施一起提出，例如引進社會住宅的購買權，與地方政府的預算削減，一切皆指向一個服務較小目標族群的社會住宅部門。

當然，我們還不能說荷蘭社會住宅部門被邊緣化或殘餘化 (rcsidualization)，在歐盟的目標群體中仍包含 $41\mathrm{\%}$$41\mathrm{\%}$41%41 \% 荷䉒家庭，且社會住宅部門佔了超過 $30\mathrm{\%}$$30\mathrm{\%}$30%30 \% 的住宅。但曒然，一個重大的政策改變正在發生。同時，荷蘭住宅協會的獲利模式，即循環基金原則，因經濟危機的結果，未能崖生足多收入來融通相當多新的（踣損）住宅生这和都市活化・經济危機不僅重創了住宅部門，也打㢣住宅㙝會。在阿姆斯特丹的影響效果是明確的：現有和新屋的銷售量減少，問題地區的都市重建似乎減慢，出租數量處於歷史新低，使得社會出租住宅的等待時間變得更久。市政當局的財庫是空的，隨後幾年國家和首都阿姆斯特丹社會住宅的末來, 將變得嚴峻、具决定性。完全䵇除循環基金原則（revolving fund principlc) 兾在太早。若經濟復甠生而仍可能在住宅市場蒦利，並将利潤再投資於新的社會住宅、宜居性和都市重建，尤其是末來幾十年阿姆斯特丹大都會的住宅需求，仍將維持在高樘。

荷蘭的社會住宅模式顯示長期的負擔能力：自1901年以來，分離（segregation）比其他地方都少。此外，自1990年代起，住宅協會經歷了前所末有的財務和組織轉型。他們作為有社會責任且能承擔風險的投資者，包括在問題地區。但是我們須牢記，社會住宅的荷蘭模式不能直接輸出，因為該模式是至少 150 年的發展
結果。

在建立一套有意義的社會住宅部門時，一些關键要素是不可或缺的：

・循環基金模式